日期：2026/4/11　分类： 民政动态

为推进民族文化融合，蒙古语地名喀喇河屯厅（意为“黑色的城”）于清乾隆年间改为滦平县，以境内滦河命名，更符合汉语地名习惯，便于民众识记与政令推行。图为河北省滦平县金山岭长城局部。


清雍正年间实行西南改土归流，将土司羁縻统治转为中央直接管辖，适配人口增长与治理细化需求。图为丽江木府。本版供图/视觉中国

赵逸才

在中国行政区划漫长的发展历程中，清代县级政区的设置、调整与运行，是稳中求变治理思路的典型实践。县制自春秋时期萌芽定型，历经千百年演进，早已成为传统国家基层治理的核心支柱。清代在充分继承这一制度传统的前提下，面对疆域大幅拓展、人口持续增长、区域开发日趋深入、边疆治理难度加大等一系列新情况、新问题，对县级政区进行了系统性、常态化、精细化的局部调整，既守住了行政体系的基本盘，又有效破解了不同时期、不同地域的治理难题，形成一套兼具稳定性与灵活性的治理模式，为中国古代行政智慧留下了生动注脚，也为当代行政区划优化提供了宝贵历史镜鉴。

总体稳定与局部调适：

清代县制的基本格局

清代县级政区最突出的特征，是总体稳定、局部微调。在整个清代行政体系中，县作为基层行政单元的核心地位从未动摇，上承府、直隶州、厅等统县政区，下连乡里、保甲等基层社会组织，构成中央权力向地方社会延伸的“最后一公里”，是赋税征收、案件审理、户籍管理、教化推行、治安维护等各项政务落地的关键载体。这一基本框架贯穿清代始终，保证了国家治理的连续性与稳定性。

在稳定的大格局之下，县级政区的调整始终围绕治理需求精准开展。一是县制覆盖范围由内地十八省大规模向边疆拓展。明代仅以羁縻卫所实施松散管理或未正式纳入版图的新疆、东北三省、台湾、蒙古南部等地区，在清代逐步完成设县，实现中央直接管辖。康熙二十三年，台湾正式纳入清朝版图，次年便设立台湾府，下辖台湾、凤山、诸罗三县，将成熟的县制延伸至东南海疆，标志着边疆治理进入制度化新阶段。二是内地县级政区体系持续充实完善。云贵川三省在“改土归流”推动下，县级政区数量由明代的152个增至清末的283个，数量近乎翻倍；直隶南部、江苏南部、浙江北部、成都平原等人口稠密、经济发达、开发成熟的区域，成为全国县治密度最高的地区，以更细密的行政单元适配高强度治理需求。

清代县级政区的所有调整，都不是盲目更改，而是针对具体治理痛点对症下药：边疆与省际交界地带“插花地”纵横，易滋生盗匪与土地纠纷；部分县域幅员过于辽阔，知县管理半径过大，偏远地区政令难达、民情难通；交通要道、口岸码头、移民聚居区人口快速增长，原有行政架构不堪重负。针对这些问题，清政府灵活运用拆分、合并、迁治、改隶、升级等手段，有效提升治理效能。典型案例便是四川遵义府改隶贵州。遵义府地处川黔交界，辖区形似一个突出部嵌入贵州境内，距四川成都八百余里，而距贵州贵阳不足三百里，长期因跨区域管辖导致赋税征收不畅、治安管控不力，“插花地”纠纷频发。雍正六年，朝廷将遵义府整体改隶贵州，至雍正七年完成赋税、土地、学额、官员管辖等全面划转，实现就近治理。此后当地行政效率显著提升，社会秩序明显好转，成为跨区域政区优化的成功范例。

九类调整模式：

清代县级政区的“变革工具箱”

为应对不同地域、不同阶段的治理难题，清代在长期实践中形成九种标准化、可操作的县级政区调整模式，构成一套完整的“变革工具箱”，每一种模式都对应明确的治理目标。

析分：大县拆小，推进精细治理。当县域幅员辽阔、人口众多、赋税繁重、事务繁杂，单名知县难以有效统筹时，清廷常采取析分方式，将一县拆分为两县或多县。雍正二年，苏州府下辖的长洲、吴江、常熟、昆山四县，均因“民户繁多、赋重差繁”陷入治理困境，朝廷分别析出元和、震泽、昭文、新阳四县，加上吴县，形成“一府领九县”格局，以小县架构实现精细化管理，极大缓解了江南财赋重地的行政压力。

合并：小县归并，精简行政资源。与析分相反，针对地域狭小、人口稀少、土地贫瘠、财税单薄，单独设县行政成本过高、资源浪费严重的县域，清廷推行县与县、县与州的合并。道光十二年，保定府新安县地处白洋淀周边，土地贫瘠且人口持续流失，县衙运转与治理需求严重失衡，最终被裁撤并入安州，仅保留少量基层官吏处理局部事务，实现精简机构、节约财政、提升效率的多重效果。

改隶：调整隶属，优化管辖关系。改隶即改变县级政区的上级管辖单位，解决“管得着、管不好、管不远”的结构性问题。安徽太和县、蒙城县便是典型：两县初属颍州，雍正二年亳州升为直隶州，按制需辖县，两县改隶亳州；雍正十三年亳州降为散州，两县再度回归颍州府管辖，全程围绕上级政区层级与管辖能力动态匹配，保证行政体系顺畅运行。

迁治：移驻治所，应对现实挑战。县治作为行政中心并非一成不变，遇洪水、地震等自然灾害导致城池损毁、治所位置偏离人口核心区、战乱破坏导致办公无着等情况，清廷会果断迁治。江苏沛县治所迁移极具代表性：乾隆四十六年黄河决口，原治所被淹，迁治戚山；咸丰元年黄河再度决口，戚山治所损毁，再迁交通便利的夏镇；咸丰十一年捻军攻陷夏镇，治所被毁，直至同治年间战乱平息才迁回原址，每一次迁移都以保障治理能力为核心。

升级：提升层级，强化重点管控。对地处要冲、地域辽阔、事务繁重、战略地位重要的县级政区，清廷将其升级为直隶州、府等统县政区，强化统筹管控能力。雍正年间，颍州初为凤阳府属州，因界接河南、地域广阔、人口增长快、治安压力大，先升为直隶州；后仍难以统筹周边事务，再度升为颍州府，增设附郭阜阳县，形成“一府领一州五县”格局，大幅提升豫皖交界区域治理与管控水平。

同级变更：类型转换，适配专项职能。在保持县级层级不变的前提下，进行县、散厅、散州之间的类型转换，以适配特殊治理需求。道光二十三年，奉天府宁海县地处辽东半岛南端，海防需求日益突出，朝廷将其改为金州厅，设海防同知主政，职能由普通民政转为“民政+海防”，专门承担抵御海寇、管理渔户、巡查海岸等任务，更贴合沿海区位特点。

更名：规范名称，服务文化与治理。县级政区更名多出于避讳、文化雅化、民族语言融合等目的，不改变层级与辖区。清代因帝讳更名最为常见：江苏仪真县于雍正元年避胤禛名讳改为仪征县，宣统元年再避溥仪名讳改为扬子县；为推进民族文化融合，蒙古语地名喀喇河屯厅（意为“黑色的城”）于乾隆年间改为滦平县，以境内滦河命名，更符合汉语地名习惯，便于民众识记与政令推行。

新设：增置政区，填补治理空白。新设包括边疆无县地区建县、内地拆分建县、战乱裁撤后复县等类型。乾隆平定准噶尔后，清廷在新疆先后设立迪化、绥定、疏勒等县，将县制全面引入西北边疆，成为驻军、屯田、民政管理的核心节点；明末清初四川因战乱人口锐减，双流、崇宁等县被裁撤，康熙至雍正年间，随着“湖广填四川”人口恢复，雍正七年一次性复设14个县，快速填补治理空白。

裁撤：废除冗县，简化行政体系。对人口枯竭、地域狭小、层级重叠的县级政区予以裁撤，属地划归邻近政区或由上级府州直辖。宣统三年，奉天省推行“府辖亲辖地”制度，裁撤奉天府附郭承德县、锦州府附郭锦县，由府直接管辖属地，取消附郭县层级，简化“府—县”管理流程，提升行政运转效率。

制度逻辑与时空规律：

调整背后的治理理性

清代县级政区调整并非零散、随意的行为，而是有制度保障、有时空节奏、有目标导向的系统工程，背后是高度成熟的行政体系与治理理性。

在决策制度上，形成督抚奏请—中央审定—皇帝批复的完整决策链，实现地方智慧与中央集权的平衡。县级及以上政区调整，最终决策权归属中央。地方调整需求先由总督、巡抚开展实地调研，核查地域、人口、赋税、治安、民情等实情，形成专折上奏；朝廷接到奏折后，由内阁研拟方案，会同户部（核土地赋税）、吏部（核官员编制）共同审核，重大调整需军机大臣联合多部门会商；最终以皇帝朱批为准。这一流程既保证地方实情充分上达，避免“拍脑袋”决策，又牢牢掌控中央权威，防止地方擅自更张。乾隆三十八年，浙江巡抚三宝奏请将海宁升州、安吉降县，经户部核实赋税、吏部核定编制后，获乾隆帝“依议行”批复，次月即完成调整，流程严谨高效。

在时空分布上，呈现清晰的集中期与重点区。时间上，调整高度集中于雍正朝与光绪宣统朝，两大时期占清代总调整次数六成以上。雍正朝以内地优化、西南改土归流、大县析分为主，将土司羁縻统治转为中央直接管辖，适配人口增长与治理细化需求；光绪宣统朝受边疆开发、近代交通变革、移民潮推动，在东北、新疆大规模设县，沿铁路线、移民聚居区增置政区，适配近代化转型需求。空间上，调整重点聚焦两类区域：一是边疆与少数民族地区，以新设、升级、改隶为主，将县制由内地延伸至边疆，巩固国家统一；二是内地人口密集区、交通要道、财赋重地，以析分、迁治、更名为主，适配高强度治理需求。安徽、山东等传统农业区因人口稳定、治理成熟，调整极少，体现“因地制宜、分类施策”的空间逻辑。

在目标导向上，所有调整始终围绕加强中央集权、提升治理效率展开，具体体现为三个维度：一是巩固疆域统一，通过边疆设县，将中央权威与行政体系覆盖至边疆，维护国家版图完整；二是提升行政效率，通过析分大县、改隶属地、迁治中心，缩短管理半径、优化层级关系，让赋税征收、案件审理、治安维护更高效；三是精简行政资源，通过合并小县、裁撤冗县、取消附郭，降低财政支出，避免机构臃肿、人浮于事。三大目标相互支撑，最终服务于国家稳定、社会安定、统治稳固的终极追求。

历史镜鉴：

清代县制调整的经验与启示

清代县级政区调整虽受封建制度局限，存在个别调整反复、边疆响应滞后、局部资源浪费等问题，但其蕴含的治理智慧，对当代行政区划优化仍具有重要启示价值。

一是坚持稳中求变，守住治理基本盘。清代始终坚守县制的基层核心地位，所有调整均为局部微调，不轻易打乱乡里结构、户籍体系与民生秩序，避免大规模变革引发社会动荡。

二是坚持因地制宜，拒绝一刀切。清代针对边疆与内地、人口稠密与稀疏、财赋重地与边瘠区域、沿海海防与内陆农耕，采用完全不同的调整策略，做到“一把钥匙开一把锁”。

三是坚持科学决策，强化层级协同。清代“地方调研、中央统筹、皇帝裁决”的决策机制，有效平衡地方实际与全局利益。

同时，清代的历史教训也值得警惕：

一是避免短期反复调整。部分县域数十年间多次合并、拆分、复设，导致行政资源浪费、民众无所适从。当代调整必须强化长远规划，综合研判人口、产业、交通、生态等多重因素，保持政策连续性。

二是避免边疆调整滞后。清代部分边疆地区因交通通信不便，政区设置晚于治理需求，出现短暂治理真空。当代应依托现代化信息与交通条件，对边疆地区提前布局、动态监测、及时优化，保障治理效能全覆盖。

行政区划从来不是简单的地理空间划分，而是服务于国家治理、区域发展、民生改善的关键制度工具。清代在稳定大局中精准微调、在实事求是中破解难题、在中央与地方之间寻求平衡的治理实践，经过百年时间检验，依然具有参考价值。新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，更需要汲取传统行政智慧，平衡稳定与变革、中央与地方、当前与长远，让行政区划真正成为促进区域协调发展、增进人民福祉、维护国家长治久安的有力支撑。

（作者系中国人民大学历史学院副教授）

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