日期：2026/8/7　分类： 民政动态

杜 鹏

民政部印发的《城乡三级养老服务网络建设管理指引》（以下简称《指引》），对三级养老服务网络的设置方式、功能定位和运行机制作出明确部署，这是推动县域养老服务体系从制度建构转向政策落地的重要制度安排。

破解养老服务体系建设结构性矛盾

近年来，我国养老服务体系建设在多个维度取得积极进展，但也存在一些结构性问题，制约了养老服务的可及性、便利性和精准供给水平。一是养老服务资源分布较为分散，居家、社区、机构养老服务方式间分割阻塞，存在信息交流不畅和服务衔接不足的问题。二是城乡养老服务发展不均衡，农村地区受人口分布不均和专业资源短缺等因素制约，养老服务设施“小、散、弱”问题仍然突出。三是养老服务供需匹配仍需优化。不同年龄、健康状况和家庭条件的老年人养老需求存在差异，当前服务供给在需求识别、精准匹配和专业支持方面仍有不足。

针对上述问题，《指引》提出“加快构建统筹协调、供需适配、运转高效、覆盖城乡、持续发展的城乡三级养老服务网络”。其中，县级综合养老服务管理平台作为“中枢”，承担着服务示范、行业指导、应急救援、资源协调、数据归集等功能；乡镇（街道）区域养老服务中心作为“桥梁”，提供专业照护、服务转介、资源链接、探访关爱等服务；村（社区）养老服务站点作为“终端”，开展日间照料、上门服务、文娱休闲、短期托养、助餐等服务。三级平台协同联动，全方位满足老年人养老服务需求。

推动资源整合与协同运行

城乡三级养老服务网络的核心价值在于发挥枢纽作用，贯通居家、社区、机构等不同服务形态，畅通养老服务政策传导和需求响应机制，将分散的资源与服务整合为连续可及、协同运行的支持体系。

一是贯通不同服务形态，推动养老服务链条有效衔接。县级平台通过统筹专业照护资源，为重度失能老年人提供机构照护，同时向乡镇（街道）中心和村（社区）站点输出技术标准、专业服务和人才培训课程；乡镇（街道）中心既可以为轻度失能老人提供集中照护，也可以依托村（社区）站点向居家老年人提供上门服务，并为家庭照护者提供培训和喘息支持；村（社区）站点则通过探访关爱、助餐助医等服务，将专业照护与邻里互助有机衔接，让老年人获得连续高效的养老服务。

二是畅通政策传导机制，推动养老服务政策有效落实。对于高龄津贴、向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴、老年助餐补贴等政策，部分老年人仍面临不知晓或申请不便利等问题。可以通过县级平台归集政策信息、协调资源，由乡镇（街道）中心承担政策咨询职责，并通过村（社区）站点开展政策宣传和协助办理，推动养老服务政策更加顺畅地传递到基层。

三是推动需求精准响应，实现从“人找服务”向“服务找人”转变。养老服务最终要落脚到满足老年人的实际需求。城乡三级养老服务网络通过发现需求、承接和转介服务、匹配资源、提供服务的闭环机制，以及探访关爱、智慧管理等方式，提高服务精准性和及时性。

重点推进制度建设

《指引》为各地健全三级养老服务网络提供了统一的专业指导，明确县、乡、村三级站点的设置方式、功能定位与运行机制，破解此前各地建设标准不统一、推进进度不均衡的问题。推动碎片化的养老服务资源统筹整合，提高资源配置效率，提升养老服务可及性与精准度。

城乡三级养老服务网络能否发挥作用，取决于县、乡、村三级是否能够形成稳定的分工与协作关系。三级站点的建成并不意味着服务网络自然形成，如果缺乏清晰的功能边界、常态化的资源调度和规范的服务转介，各级设施仍可能各自为政。对照养老服务网络“2029年基本建成、2035年全面健全”的发展目标，下一阶段应将重点放在制度建设上，通过认定管理规范三级站点建设，借助统计分析掌握资源配置和服务运行状况，并以监督评价及时解决功能虚化、衔接不畅等问题，更好满足老年人多层次多样化养老服务需求。

（作者系中国人民大学人口与健康学院院长）

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