日期：2026/1/17　分类： 民政动态

清光绪二年（1876年），清政府设立凤凰直隶厅，是东北第一个直隶厅。图为辽宁省凤城市凤凰山风景区。 本版供图/视觉中国


曲华文

在清代地方行政制度的体系中，东北地区的“厅”是个特殊存在——它既不是沿用千年的州县，也不是八旗专属的驻防体系，而是清廷为破解边疆治理难题，量身打造的“混搭型”行政单元。从乾隆年间萌芽的理事厅，到光绪朝遍地开花的抚民厅，再到清末边疆要地的直隶厅，“厅”制在东北走过百年历程，不仅见证了旗民杂居的社会变迁，更藏着清代边疆治理从“身份管理”到“地域治理”的深层逻辑。

旗民杂处催生出的“中间方案”

清代入主中原后，东北地区作为“龙兴之地”，实行了独特的“旗民分治”制度：旗人归盛京、吉林、黑龙江三将军麾下的八旗系统管辖，民人（多为关内移民）则由奉天府下辖的州县管理。可现实却给这套制度出了难题——顺治、康熙两朝先后五次颁布“移民招垦令”后，大量民人涌入东北，柳条边内的旗地与民地犬牙交错，原本清晰的旗民划界变得模糊。

民人住旗地、种旗田，旗民之间的土地纠纷、司法诉讼经常发生。按旧制，旗官管不了民人，民官管不了旗人，一桩案子往往要来回推诿。例如乾隆二十七年（1762年），凤凰城赛马集民人郭纬抗法殴官，办案时竟发现，这里的民人赋税归几百里外的辽阳州收，司法案件则可能分属海城、承德等多个州县管辖，最后甚至连该追责哪个官员都查不清。

这种“管理真空”，使得“厅”应运而生。乾隆初期，清廷在民人稀少却纠纷频发的旗地设“理事厅”，主官带“理事衔”——既能管民人的赋税、官司，又能处理旗民之间的纠纷，相当于在旗、民两套管理体系间架起了“桥梁”。例如乾隆十二年（1747年）设立的吉林理事同知，就把原本归奉天府管的民人事务，划归吉林将军管辖，成了东北“厅”制的起点。

从“理事”到“抚民”的功能升级

早期的理事厅更像“应急机构”，甚至没有固定辖区，例如吉林厅在初设时，管辖范围和吉林将军辖区相近，只能按“身份”管民人，没法按“地域”划边界。但随着东北封禁渐开，移民越来越多，理事厅慢慢“长大”，变成了真正的行政单元。

嘉庆朝是东北“厅”制发展的关键节点：嘉庆五年（1800年），长春厅设立；嘉庆十二年（1807年），昌图厅设立；嘉庆十八年（1813年），新民厅设立，“厅”的数量开始稳定增长。这些厅不只是聚焦“旗民纠纷”，更要管百姓的日常生计——岫岩厅设了37个“社”作为基层组织，配备198名乡约、396名保正，从收税到户籍，再到婚丧诉讼，样样都管；呼兰厅更是从“只管司法”升级到“统管地方”，同治三年（1864年）明确辖区边界，把旗民管理从“按身份分”改成“按地域分”，成了黑龙江设郡县的开端。

到了光绪朝，“厅”制又迎来一次大变身——从“理事厅”改成“抚民厅”。这并非简单地换名字：以前理事厅官缺多是满缺，改成抚民厅后，满汉官员都能任职；以前侧重“平纠纷”，现在更强调“安百姓”。例如光绪七年（1881年），长春厅、伯都讷厅都从理事厅改成抚民厅，官员开始主动招抚移民、兴修水利，甚至推动农业技术改良。据道光《吉林外记》记载，抚民厅的衙署布局和吏役设置都按照州县规制，设有六房吏员、马快、民壮等，相当于一个“微缩县政府”。

守护边疆的最后一道防线

清末的东北，边疆危机日益严重，“厅”又承担起了新使命——变成“直隶厅”，镇守边疆要地。和普通抚民厅不同，直隶厅直接隶属于将军或道管辖，不用绕到府一级，响应更快、权力更集中。

光绪二年（1876年）设立的凤凰直隶厅，是东北地区第一个直隶厅，地处中朝边境，主官带“兵备衔”，既要管民政，还要守边防，相当于“军政合一”的据点。后来黑龙江设的瑷珲直隶厅、呼伦直隶厅，吉林设的珲春直隶厅，也都建在中俄、中朝边境，成了抵御外侵、稳定边疆的“桥头堡”。这些直隶厅不再和旗官同城办公，有独立的辖区和行政中心，例如营口直隶厅地处沿海，专门管通商和海防，短短几年就成了东北的商贸重镇。

到光绪三十三年（1907年）东北改设行省前，全东北已设有近20个抚民厅、11个直隶厅。从最初的“补丁式”机构，到后来的“民生管家”，再到最后的“边疆卫士”，“厅”的角色变迁，正是清代东北治理的生动缩影——清廷不再执着于“旗民分治”的旧规矩，而是根据实际治理需求调整制度，用更灵活的方式管理这片广袤的土地。

“厅”制背后的治理智慧

回望清代东北地区的“厅”制，它或许并非完美的行政制度——有的厅职能不全，有的辖区混乱，甚至清代政书对“厅”的定义也存在分歧。但恰恰这种“不完美”，彰显了清代治理者的务实精神。他们没有生硬套用内地的州县旧制，也没有固守东北的民族传统，而是在两者之间寻找平衡，以“厅”这种新型行政单元，有效化解了边疆治理的困境。

从旗民杂居的治理混乱，到行省制度的最终建立，“厅”就像一块“过渡石”，见证了东北从“龙兴之地”到“边疆要区”的战略定位转变。它的发展历程告诉我们：好的治理制度，从来不是一成不变的“模板”，而是能跟着时代走、贴着百姓需求变的“活方案”——这或许就是清代东北“厅”制，留给今天最有益的历史启示。

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